Pemilihan Gubernur, Dari Desentralisasi ke Sentralisasi (Bagian II)

Oleh: Assoc Prof Dr H Syafriadi SH MH (Dosen Fakultas Hukum Universitas Islam Riau)

POLITICAL will elit-elit partai untuk mengembalikan mekanisme pemilihan kepala daerah ke tangan DPRD kian terasa tak terbendung. Gelombang kritik memang datang dari berbagai arah, mulai dari akademisi, aktivis demokrasi, hingga kritikus sosial. 

Namun, suara penolakan itu lebih nyaring terdengar di ruang wacana ketimbang bergaung di ranah kekuasaan. Partai-partai yang berada dalam barisan pemerintahan bahkan telah menyatakan sikap politiknya secara terbuka: gubernur tak lagi dipilih langsung oleh rakyat sebagaimana dalam Pilkada Serentak 2024, melainkan melalui DPRD. Untuk posisi bupati dan wali kota, situasinya masih berada dalam tarik-menarik kepentingan, antara dorongan sentralisasi dan tekanan elektoral di daerah. Pada akhirnya, gong penentu dari seluruh manuver politik ini akan dibunyikan saat revisi undang-undang politik diketok. Di sanalah arah masa depan demokrasi lokal kembali dipertaruhkan.

Kemauan politik elit bukanlah artikulasi suara rakyat, melainkan ekspresi kehendak segelintir kekuatan yang disusun melalui kalkulasi kekuasaan. Ia lahir bukan dari bilik suara, tetapi dari ruang-ruang rapat yang jauh dari jangkauan publik. Jika kita meminjam alasan utama yang disampaikan Presiden Prabowo Subianto pada akhir Desember 2024 di Sentul, Bogor, dalih yang dikedepankan adalah tingginya biaya politik dalam pilkada langsung. Argumen ini memang terdengar rasional di permukaan, tetapi menyisakan pertanyaan mendasar: benarkah persoalannya semata soal anggaran? Ataukah sesungguhnya terdapat kegelisahan yang lebih krusial, seperti ketidakpastian hasil pemilihan, sulitnya mengendalikan preferensi pemilih, serta meningkatnya risiko lahirnya pemimpin daerah di luar kendali partai?

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah disebut sebagai tonggak awal pemilihan kepala daerah melalui DPRD. Namun, penting dicatat, mekanisme tersebut sejak awal tidak pernah benar-benar memberi ruang kemandirian kepada DPRD sebagai institusi politik daerah. Kendati kepala daerah dipilih oleh anggota dewan, proses penentuan calon hingga keputusan akhir tetap berada dalam bingkai sentralisasi kekuasaan. Pemerintah pusat menjadikan DPRD lebih sebagai perpanjangan tangan rezim ketimbang representasi kehendak rakyat di daerah.

Reformasi politik pasca-1998 menggeser format pemilihan kepala daerah setelah lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999. Dari sentralisasi, sistem bergerak menuju desentralisasi. Undang-undang ini tampil dengan narasi baru: demokrasi dan partisipasi rakyat.
Namun, dalam praktiknya, rakyat tetap tidak dilibatkan secara langsung dalam proses pemilihan karena kendali sepenuhnya berada di tangan DPRD. Lembaga perwakilan daerah itu diposisikan sebagai wahana pelaksana demokrasi berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, sebuah legitimasi normatif yang pada akhirnya belum sepenuhnya menjawab tuntutan kedaulatan rakyat.

Desain kelembagaan dalam proses pemilihan justru paradoks dengan semangat desentralisasi. Di satu sisi, daerah diberi otonomi luas dalam menyelenggarakan pemerintahan; di sisi lain, proses pemilihan kepala daerah tetap diselimuti bayang-bayang kekuasaan pusat. Situasi ini menunjukkan bahwa desentralisasi yang dibangun masih bersifat administratif, belum sepenuhnya politik. Wilayah kekuasaan desentralisasi memang berpindah tangan, tetapi bukan ke rakyat, melainkan ke partai politik. Calon-calon yang diusulkan dan diunggulkan oleh fraksi-fraksi DPRD tetap harus memperoleh persetujuan ketua umum partai.
Di sinilah wajah sentralisasi tampil berselimut desentralisasi.

Riau adalah salah satu provinsi yang memiliki pengalaman pahit dalam era sentralisasi kekuasaan. Masih ingatkah kita? Pada September 1985, calon unggulan pusat, Imam Munandar, justru kalah suara dari calon pendampingnya, Ismail Suko, dalam pemilihan Gubernur Riau di DPRD. Namun sejarah mencatat ironi itu dengan jelas: yang dilantik bukanlah pemenang suara, melainkan Imam Munandar, setelah Ismail Suko dipaksa mundur. Demokrasi berhenti di ruang sidang, sementara keputusan sesungguhnya ditentukan di luar daerah.

Sentralisasi yang berbalut desentralisasi kembali terjadi ketika Rusli Zainal bersama Wan Abu Bakar berhasil meraih suara terbanyak di DPRD Riau, mengalahkan rival politik utamanya, Saleh Djasit. Memang, kemenangan Rusli Zainal–Wan Abu Bakar tidak ditentukan oleh pemerintah pusat, melainkan oleh partai politik yang memiliki fraksi di DPRD. Namun, problematik utama pada masa itu terletak pada pengendalian suara yang tidak sepenuhnya berada di tangan anggota dewan, melainkan pada struktur dan kepentingan partai politik sebagai pengusung calon.

Demokrasi pun seakan dikebiri, bukan hanya oleh dominasi partai, tetapi juga oleh kekuatan finansial yang menyertainya.

Pengalaman historis ini menunjukkan bahwa pemilihan kepala daerah oleh DPRD bukanlah ruang yang steril dari praktik transaksional. Dalam perspektif teori politik klasik, pengalaman tersebut bukanlah anomali. Robert Michels melalui iron law of oligarchy telah lama mengingatkan bahwa setiap organisasi politik, termasuk partai, cenderung bergerak menuju pemusatan kekuasaan pada segelintir elit. Ketika pemilihan kepala daerah diserahkan kepada DPRD, kecenderungan oligarkis ini justru menemukan ruang suburnya.

Demokrasi prosedural memang tetap berlangsung, tetapi substansi kedaulatan rakyat kian menjauh dari jangkauan. Dalam kerangka Robert A. Dahl, mekanisme semacam ini gagal memenuhi prinsip polyarchy yang menuntut kompetisi terbuka dan partisipasi efektif warga. Yang terjadi bukanlah perluasan demokrasi, melainkan penyempitan ruang pilihan rakyat melalui filter partai dan kalkulasi elite.

Di titik inilah pemilihan kepala daerah oleh DPRD memperlihatkan watak paradoksalnya: secara formal demokratis, tetapi secara substantif elitis. Kekuasaan tidak lagi sepenuhnya berada di pusat, namun juga tidak pernah benar-benar sampai ke rakyat. Ia berhenti di tangan partai politik, sebuah bentuk sentralisasi baru dalam kemasan desentralisasi.

Terbitnya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah menandai babak baru demokrasi lokal di Indonesia, sekaligus menjadi pintu masuk bagi pelaksanaan pemilihan kepala daerah secara langsung. Undang-undang ini lahir sebagai refleksi kritis, bahkan koreksi, atas praktik pemilihan dalam rezim Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, yang menyisakan problem serius ketika kewenangan memilih kepala daerah sepenuhnya berada di tangan DPRD.

Dalam perspektif teori demokrasi klasik, problem tersebut berkaitan langsung dengan isu legitimasi. Joseph Schumpeter memandang demokrasi sebagai mekanisme kompetisi terbuka untuk memperoleh mandat rakyat. Ketika akses rakyat diputus dan digantikan oleh transaksi elite di lembaga perwakilan, maka demokrasi kehilangan fungsi dasarnya sebagai sarana pembentukan kehendak kolektif. Hal serupa ditegaskan oleh Robert A Dahl  yang menempatkan partisipasi efektif warga sebagai prasyarat demokrasi substantif. Kelemahan desain pemilihan melalui DPRD, yang rentan transaksi politik dan miskin legitimasi publik, menunjukkan absennya prinsip tersebut. 

Karena itu, kebijakan mengembalikan hak memilih kepala daerah kepada rakyat bukan semata perubahan teknis elektoral, melainkan pilihan normatif negara untuk memulihkan kedaulatan rakyat. Pilkada langsung diposisikan sebagai upaya mendekatkan kembali kekuasaan dengan sumber legitimasi utamanya: suara warga.

Di titik inilah wacana pengembalian pemilihan gubernur ke DPRD menemukan justifikasi filosofisnya. Kritik klasik terhadap demokrasi, sebagaimana dikemukakan Plato, kerap dibaca sebagai pembenaran bahwa keterlibatan langsung rakyat justru menghadirkan instabilitas, biaya politik tinggi, serta kepemimpinan yang sulit dikendalikan. Narasi ini kemudian dirangkai ke dalam konteks kekinian: bahwa demokrasi lokal perlu “dirapikan” melalui mekanisme perwakilan. Namun, pertanyaan kuncinya bukan apakah kritik Plato relevan, melainkan bagaimana kritik itu diterjemahkan dalam realitas politik Indonesia hari ini.

Dalam Republic, Plato memang tidak menempatkan demokrasi sebagai sistem terbaik karena menyerahkan kekuasaan kepada banyak orang tanpa jaminan kebijaksanaan. Namun penting digarisbawahi, kritik tersebut bukanlah pembenaran bagi sentralisasi kekuasaan, melainkan peringatan atas bahaya demokrasi yang kehilangan etika dan kebajikan. 

Menjadikan pemikiran Plato sebagai jembatan untuk mengembalikan pemilihan gubernur ke tangan DPRD justru berisiko salah tafsir. Dalam praktik politik Indonesia, DPRD bukanlah forum para philosopher-king sebagaimana dibayangkan Plato, melainkan arena kompetisi partai dengan kepentingan yang kerap bersifat transaksional. Alih-alih menghadirkan kebijaksanaan kolektif, pemindahan mandat rakyat ke DPRD berpotensi mengulang paradoks lama: demokrasi dikoreksi, tetapi kedaulatan rakyat justru dipersempit.

Dengan demikian, problem demokrasi lokal hari ini bukan terletak pada siapa yang memilih, rakyat atau DPRD, melainkan pada bagaimana kekuasaan dikendalikan, diawasi, dan dipertanggungjawabkan. Mengutip Plato untuk membenarkan sentralisasi adalah jalan pintas filosofis yang berbahaya, sebab kritik atas demokrasi semestinya melahirkan pendalaman kualitas demokrasi, bukan penarikan kembali hak politik rakyat.*