Demokrasi Lokal Berbiaya Mahal (Bagian I)

Oleh: Assoc Prof Dr H Syafriadi SH MH (Dosen Fakultas Hukum Universitas Islam Riau)

ISU politik paling mutakhir di awal 2026 adalah Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Dalam dua kali penyelenggaraan terakhir, Pilkada dilaksanakan secara serentak namun bertahap. 

Puncaknya terjadi pada 2024, ketika Pilkada untuk pertama kalinya digelar serentak secara nasional. Menjelang 2029, wacana baru mulai mengemuka. Pertama, penyesuaian nomenklatur Pilkada seiring putusan Mahkamah Konstitusi yang memisahkan istilah Pemilu Nasional dan Pemilu Daerah. Kedua, muncul kembali gagasan agar Pilkada tidak lagi dipilih langsung oleh rakyat, melainkan melalui DPRD.

Gagasan agar Pilkada tidak lagi dipilih langsung oleh rakyat kembali mengemuka setelah Presiden Prabowo menyampaikan evaluasinya terhadap pelaksanaan Pilkada. Dalam sambutannya pada puncak peringatan ulang tahun Partai Golkar ke-60 di Sentul, Bogor, Desember 2024, 

Presiden menilai sudah saatnya mekanisme pemilihan kepala daerah dikembalikan ke DPRD, terutama untuk menekan tingginya biaya politik dan anggaran penyelenggaraan. Pernyataan tersebut segera menjadi sinyal politik yang ditangkap cepat oleh partai-partai. 

Sejak itu, elite-elite partai mulai pasang kuda-kuda, menginstruksikan fraksi-fraksi mereka di DPR untuk menggelindingkan kembali wacana Pilkada tidak langsung. Kini, boleh dikata hampir seluruh partai politik berada pada barisan yang sama: mendukung Pilkada melalui DPRD. Persoalannya tinggal satu, dan belum sepenuhnya disepakati: apakah skema Pilkada tidak langsung hanya akan berlaku untuk pemilihan gubernur, atau sekaligus mencakup bupati dan walikota.

Prabowo Subianto sejatinya bukan pemimpin pertama yang menggulirkan gagasan Pilkada tidak langsung. Pada era pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono, ide serupa pernah mengemuka dan bahkan melangkah jauh hingga tahap revisi undang-undang. 

Saat itu, kelompok yang menolak Pilkada langsung kalah dalam voting di DPR. Namun, cerita tidak berhenti di parlemen. Gelombang penolakan justru membesar di luar gedung DPR, mengalir deras melalui media massa dan media sosial, dengan satu pesan yang sama: menolak kembalinya Pilkada tidak langsung. 

Di tengah tekanan opini publik yang kian menguat, Presiden SBY akhirnya mengambil langkah politik krusial dengan menerbitkan Perppu untuk membatalkan undang-undang yang telah diketok palu DPR, sekaligus mengembalikan mekanisme pemilihan kepala daerah kepada rakyat secara langsung.

Pengalaman di era SBY itu penting diingat, bukan semata sebagai catatan sejarah, melainkan sebagai titik pembanding untuk membaca apakah gagasan yang sama akan menghadapi nasib serupa di bawah kepemimpinan Prabowo. Sebab, konteks politik hari ini telah banyak berubah. 

Di masa SBY, relasi antara negara, parlemen, dan masyarakat sipil masih relatif cair. Media massa dan media sosial berfungsi sebagai arena tekanan yang efektif, sementara masyarakat sipil memiliki daya dorong untuk memaksa negara mengoreksi kebijakan yang dinilai mundur secara demokratis. Sebaliknya, di era Prabowo, lanskap politik tampak jauh lebih terkonsolidasi. 

Koalisi besar di parlemen menyempitkan ruang oposisi, sementara resistensi publik cenderung terfragmentasi dan cepat kehilangan momentum. Dalam konteks seperti ini, wacana Pilkada tidak langsung bergerak di medan yang lebih ramah bagi pengambil kebijakan, tetapi sekaligus lebih sunyi dari perlawanan yang terorganisir.

Di titik inilah perdebatan Pilkada tidak langsung menjadi lebih dari sekadar soal teknis penyelenggaraan pilkada. Ia menyentuh pertanyaan mendasar tentang arah demokrasi lokal kita. Di satu sisi, argumen efisiensi biaya dan stabilitas pemerintahan terdengar rasional, terutama di tengah kelelahan publik terhadap politik berbiaya tinggi. Namun di sisi lain, pengalihan hak memilih dari rakyat ke DPRD berisiko mempersempit ruang partisipasi politik warga. 

Demokrasi memang tidak pernah murah, tetapi sejarah menunjukkan bahwa ongkos yang mahal sering kali justru harus dibayar ketika partisipasi dipangkas atas nama efisiensi. Jika Pilkada tidak langsung akhirnya diberlakukan, pertaruhannya bukan hanya soal mekanisme pemilihan, melainkan tentang sejauhmana negara masih memandang rakyat sebagai subjek utama dalam demokrasi lokal, atau sekadar sebagai penonton dari proses yang ditentukan elite.

Secara konstitusional, Pasal 18 UUD NRI Tahun 1945 memang tidak secara eksplisit menentukan apakah Pilkada harus dilaksanakan secara langsung atau tidak langsung. Ayat (4) pasal tersebut hanya menegaskan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. 

Namun, frasa “dipilih secara demokratis” bukanlah istilah netral tanpa makna. Dalam perspektif demokrasi modern, terminologi demokratis merupakan turunan langsung dari prinsip kedaulatan rakyat, yakni bahwa kekuasaan politik pada dasarnya berada di tangan rakyat dan dijalankan atas persetujuan mereka. 

Pandangan ini sejalan dengan pemikiran John Locke tentang kedaulatan, yang menegaskan bahwa kekuasaan tertinggi tidak pernah terpisah dari rakyat. Pemerintah, dalam kerangka ini, hanya memegang supremasi yang bersifat delegatif, berjalan atas dasar kepercayaan. Selama kepercayaan itu dipertahankan, pemerintah menikmati legitimasi penuh. Namun ketika kepercayaan tersebut runtuh, rakyat memiliki hak moral dan politik untuk menarik kembali mandat kekuasaan itu.

Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) secara langsung di Indonesia sejatinya baru dimulai pada 2005, menyusul berlakunya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini merupakan penjabaran dari Pasal 18 ayat (4) UUD NRI Tahun 1945, yang menegaskan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota sebagai kepala pemerintahan daerah dipilih secara demokratis.

Namun, perlu digarisbawahi bahwa konstitusi tidak secara tegas memerintahkan pemilihan kepala daerah dilakukan melalui pemilihan umum langsung. Konstitusi hanya menekankan satu prinsip utama: demokratis.

Dalam kerangka itu, pemilihan yang demokratis sejatinya dapat dimaknai dalam dua pengertian. Pertama, pemilihan secara langsung oleh rakyat sebagaimana dipraktikkan saat ini: dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat. Kedua, pemilihan melalui mekanisme perwakilan oleh DPRD sesuai dengan jenjang pemerintahan daerah, sebagaimana pernah berlaku pada masa Orde Baru. Peralihan dari sistem pemilihan tidak langsung ke pemilihan langsung tidak terjadi secara tiba-tiba, melainkan merupakan bagian dari dinamika reformasi politik pasca-1998. 

Pada fase awal reformasi, DPRD masih diberi kewenangan memilih kepala daerah, sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 tentang Partai Politik. Namun arah kebijakan itu kemudian berubah. Melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, negara secara eksplisit menetapkan bahwa kepala daerah dan wakil kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat di daerah yang bersangkutan. Sejak titik inilah Pilkada langsung menjadi arus utama demokrasi lokal di Indonesia.

Tentu saja, Pilkada langsung tidak pernah berlangsung dalam ruang hampa, melainkan diiringi berbagai dinamika. Di antara sekian banyak persoalan, yang paling krusial adalah tingginya biaya politik, baik biaya penyelenggaraan yang ditanggung negara, maupun biaya yang harus dikeluarkan oleh para calon. Mulai dari mahar kepada partai politik, pengadaan alat peraga kampanye, hingga operasional tim sukses, semuanya membutuhkan ongkos yang tidak kecil. 

Belum lagi praktik politik uang yang, meski kerap dibantah secara normatif, pada kenyataannya telah menjadi rahasia umum di banyak daerah.

Masalahnya, biaya politik yang demikian besar sering kali tidak berbanding lurus dengan penghasilan resmi yang diterima kepala daerah terpilih. Ketimpangan inilah yang melahirkan kecenderungan berbahaya: dorongan untuk “mengembalikan modal” melalui berbagai cara setelah berkuasa. Pada titik ini, korupsi kerap berubah dari penyimpangan menjadi bagian dari strategi bertahan. 

Tak mengherankan jika dalam banyak kasus, kepala daerah yang baru belum satu tahun menjabat justru harus berhadapan dengan operasi tangkap tangan oleh Komisi Pemberantasan Korupsi. Pilkada langsung pun kemudian dipersepsikan bukan lagi sebagai pintu masuk penguatan demokrasi lokal, melainkan sebagai salah satu mata rantai yang mereproduksi korupsi di daerah.

Namun, menjadikan tingginya biaya politik sebagai satu-satunya alasan untuk mengakhiri Pilkada langsung jelas terlalu sederhana. Persoalan utama sesungguhnya bukan terletak pada mekanisme pemilihannya, melainkan pada ekosistem politik yang menopangnya. 

Selama partai politik masih mempraktikkan mahar pencalonan, selama pembiayaan kampanye tidak transparan dan akuntabel, serta selama penegakan hukum berjalan selektif, maka Pilkada tidak langsung pun berpotensi melahirkan problem yang sama. Memindahkan locus pemilihan dari rakyat ke DPRD tidak otomatis menghilangkan biaya politik, tetapi hanya menggeser arena transaksi dari ruang publik ke ruang yang lebih tertutup.

Karena itu, perdebatan Pilkada seharusnya tidak terjebak pada dikotomi langsung versus tidak langsung. Yang jauh lebih mendesak adalah memperbaiki tata kelola demokrasi lokal itu sendiri: memperkuat institusionalisasi partai politik, menata ulang sistem pembiayaan politik, serta memastikan mekanisme pengawasan yang efektif. Tanpa pembenahan mendasar ini, perubahan format Pilkada justru berisiko menjadi jalan pintas yang tampak rasional di atas kertas, tetapi menyisakan problem legitimasi dan akuntabilitas di lapangan.

Pada akhirnya, wacana mengakhiri Pilkada langsung adalah pilihan politik, bukan keniscayaan konstitusional. Ia boleh dibungkus dengan alasan efisiensi dan stabilitas, tetapi pertanyaannya tetap sama: siapa yang sesungguhnya diuntungkan? 

Sejarah menunjukkan bahwa demokrasi yang dipersempit atas nama biaya kerap melahirkan kekuasaan yang semakin jauh dari pengawasan publik. Jika Pilkada dikembalikan ke DPRD tanpa pembenahan serius pada partai politik dan pembiayaan politik, negara berisiko menukar suara rakyat dengan kenyamanan elite. Dan ketika itu terjadi, Pilkada mungkin menjadi lebih murah secara anggaran, tetapi demokrasi justru dibayar dengan harga yang jauh lebih mahal (bersambung ke Bagian II).(*)